華夏經(jīng)緯北京

在理論上，政府有廣義和狹義之分，廣義的政府指包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)，狹義的政府，即作為國家機(jī)構(gòu)之一的行政管理機(jī)構(gòu)。

美國的政治運(yùn)作主要在國會(huì)的立法權(quán)和總統(tǒng)為首的行政權(quán)之間，因此，從廣義的政府概念理解，美國政府決策專家咨詢體系依據(jù)其服務(wù)的權(quán)力性質(zhì)，可以分為立法決策咨詢和行政決策咨詢兩套系統(tǒng)。立法決策咨詢體系隸屬于美國國會(huì)，為國會(huì)立法決策和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)服務(wù)，如國會(huì)預(yù)算局、審計(jì)總署、國會(huì)研究部等咨詢機(jī)構(gòu)。國會(huì)的專業(yè)工作人員大體上可以分為國會(huì)幕僚和議員(參議員和眾議員)私人助理兩種。國會(huì)幕僚多指由國會(huì)依法設(shè)置行使國會(huì)法定職權(quán)的人員，包括在國會(huì)預(yù)算局、國會(huì)審計(jì)署、國會(huì)研究部等機(jī)構(gòu)工作的專家、學(xué)者，以及分布在各委員會(huì)的專業(yè)工作人員;而議員私人助理指議員個(gè)人私自聘用來協(xié)助其行使職權(quán)的人員。行政決策咨詢體系則為美國聯(lián)邦政府行政管理機(jī)構(gòu)服務(wù)，其中最具有代表性的是美國總統(tǒng)顧問，包括負(fù)責(zé)國家安全方面的國家安全事務(wù)助理、負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和負(fù)責(zé)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的總統(tǒng)科學(xué)顧問。

美國政府決策專家咨詢制度的特點(diǎn)主要有：

首先，體現(xiàn)為兩套咨詢系統(tǒng)并行。這與其政治體制結(jié)構(gòu)的主要特征，即立法、司法、行政三權(quán)分立是分不開的。美國的政治結(jié)構(gòu)決定了立法權(quán)要監(jiān)督和制約行政權(quán)，伴隨現(xiàn)代國家的成長與發(fā)展，行政權(quán)在逐步擴(kuò)張與膨脹，立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督也隨之跟進(jìn)。

美國與德國、日本等發(fā)達(dá)國家雖然都是三權(quán)分立的基本政治結(jié)構(gòu)，但是，美國屬于徹底的三權(quán)分立國家，立法權(quán)和行政權(quán)相互獨(dú)立，分別選舉國會(huì)議員和總統(tǒng)，且議員與行政機(jī)關(guān)的政府官員不能相互兼任，所以國會(huì)議員向選民負(fù)責(zé)，履行立法決策和監(jiān)督行政權(quán)的職能，而政府行政系統(tǒng)既要向選民負(fù)責(zé)，履行行政管理職能，還要接受國會(huì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。無論行使哪一種國家權(quán)力，在處理日趨復(fù)雜的國家與社會(huì)問題的時(shí)候，都離不開專家專業(yè)知識(shí)的支持，專家咨詢服務(wù)于不同政治權(quán)力的需要，這也是為什么美國有兩套決策咨詢系統(tǒng)的原因。德國和日本與美國不同，屬于不徹底的三權(quán)分立的議會(huì)內(nèi)閣制國家，行政內(nèi)閣成員從議會(huì)議員中產(chǎn)生，向議會(huì)負(fù)責(zé)，所以德國和日本的決策咨詢系統(tǒng)主要為行政機(jī)構(gòu)服務(wù)。

其次，有較為完善的法律保障。例如，二戰(zhàn)后的《1946年就業(yè)法案》在法律上授權(quán)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，法案中同時(shí)規(guī)定，為總統(tǒng)設(shè)立經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，并在國會(huì)設(shè)立聯(lián)合經(jīng)濟(jì)委員會(huì)兩大專家咨詢組織，由此開啟了經(jīng)濟(jì)學(xué)家正式參與政府經(jīng)濟(jì)決策的大門，總統(tǒng)與其經(jīng)濟(jì)咨詢專家的關(guān)系也有了法律依據(jù)。

1957年以后，由于聯(lián)邦政府各種咨詢委員會(huì)的數(shù)量急劇增加，而且缺乏充分的指導(dǎo)性規(guī)定與監(jiān)督，因此，1972年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，對(duì)隸屬聯(lián)邦政府的咨詢委員會(huì)運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范管理，采取措施控制咨詢委員會(huì)數(shù)量的增長，不僅取消沒必要存在的咨詢委員會(huì)，而且要對(duì)保留的咨詢委員會(huì)進(jìn)行管理，并為公眾提供有關(guān)委員會(huì)人員組成和活動(dòng)的信息。

最后，在國家層次負(fù)責(zé)維護(hù)整體國家利益的重大決策咨詢，比較多地采用顧問制，專家多以行政首腦顧問的形式參與決策過程。美國總統(tǒng)最重要的顧問是國家安全事務(wù)助理，其次是總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)，總統(tǒng)科學(xué)顧問和科技顧問委員會(huì)的分量相對(duì)較輕。

雖然總統(tǒng)顧問負(fù)責(zé)的領(lǐng)域各不相同，但總統(tǒng)顧問制度具有一些共性特點(diǎn)：一般說來，顧問是來自于各個(gè)領(lǐng)域?qū)W有所長并精通行政的著名專家，是由總統(tǒng)選擇或由他人推薦人選，作為總統(tǒng)個(gè)人聘任的專職的專業(yè)服務(wù)人員。除國會(huì)立法設(shè)立的顧問職位，其他顧問人選不需要國會(huì)參議院批準(zhǔn)。顧問可以定期直接面見總統(tǒng)匯報(bào)工作，如經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席和科學(xué)顧問一般每周一次，這是總統(tǒng)顧問最重要的權(quán)力。通常，國家安全顧問能夠得到總統(tǒng)充分的信任，被總統(tǒng)授予的權(quán)力非常大，地位甚至高于內(nèi)閣部長，往往被任命為專家組織和行政部門之間協(xié)調(diào)組織的總負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)和監(jiān)督行政部門對(duì)總統(tǒng)決定的執(zhí)行情況，正如布熱津斯基所說，“協(xié)調(diào)就是主宰”。

從決策程序的角度，國家安全事務(wù)助理是在協(xié)調(diào)、平衡各個(gè)行政部門意見之后，直接向總統(tǒng)匯報(bào)自己獨(dú)立的外交政策建議的人，而且作為總統(tǒng)最為信任的顧問，幾乎每天面見總統(tǒng)交換意見，提醒總統(tǒng)應(yīng)予以關(guān)注的問題。相比之下，像國務(wù)卿、國防部長等行政官員與總統(tǒng)會(huì)面的頻率要低得多。總統(tǒng)顧問都有自己的工作支持小組和委員會(huì)，并以此加強(qiáng)與社會(huì)各界的聯(lián)系，總統(tǒng)顧問也成為總統(tǒng)與社會(huì)各行業(yè)之間溝通的橋梁。就個(gè)人關(guān)系而言，顧問與總統(tǒng)在長期合作的基礎(chǔ)上形成一種近乎“半師半友”的關(guān)系。于是，美國總統(tǒng)顧問制度的精髓就在于，專家和最高決策者之間保持持續(xù)、穩(wěn)定、密切的工作信任關(guān)系。